Comisiones médicas y acceso a la justicia

La Ley Complementaria sobre Riesgos del Trabajo N° 27.348 consagra que las comisiones médicas constituyen la instancia administrativa previa y de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo (art. 1 de la ley 27.348).

Esto quiere decir que antes de presentar una acción o un recurso, cuando no se está de acuerdo con lo decidido por la comisión médica jurisdiccional, se debe agotar dicha etapa administrativa.

Asimismo, el art. 4 de la ley 27.348 invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir al Título I de dicho plexo normativo.

Por lo tanto, las provincias podrán dictar una ley de adhesión a lo dispuesto en el Título I de la ley complementaria de riesgos del trabajo. Las adhesiones pueden ser simples, manifestando concretamente que la provincia se adhiere a las dispuesto en la ley 27.348, o pueden ser complejas al establecer ciertas modificaciones sustanciales a nivel procedimental.

Actualmente, las provincias no adheridas a la ley 27.348 son las siguientes:  Santa Cruz, Chubut, Tucumán, Santiago del Estero, Catamarca, San Luis y La Rioja.

Con respecto a las provincias adheridas a la ley 27.348, habrá que analizar en cada caso, es decir analizar la ley de adhesión de la provincia en la que se deba litigar, y así conocer el procedimiento.

Las leyes de adhesión son muy similares entre sí y, generalmente, adhieren a la ley 27.348 en su totalidad sin realizar ningún tipo de modificación o reserva alguna. La ley de adhesión de Córdoba, por ejemplo, introduce modificaciones sustanciales a nivel procedimental.

Las leyes de adhesión de cada una de las provincias son las siguientes:

Buenos Aires. Ley 14.997.

Chaco. Ley 2856-L.

Córdoba. Ley 10.456.

Corrientes. Ley 6.429.

Entre Ríos. Ley 10.532.

Formosa. Ley 1.664.

Jujuy. Ley 6.056.

Mendoza. Ley 9.017.

Neuquén. Ley 3.141.

Río Negro. Ley 5.253.

Salta. Ley 8.086.

San Juan. Ley 1.709.

Santa Fe. Ley 14.003.

Tierra del Fuego. Ley 1.199.

En el caso de las provincias que adhirieron a la ley 27.348 se debe analizar, en primer lugar, la competencia de la comisión médica jurisdiccional a los fines de agotar la etapa administrativa previa. Dicha competencia va a resultar fundamental para determinar la competencia jurisdiccional posterior.

En rigor de verdad, cuando no se está de acuerdo con lo decidido en la comisión médica jurisdiccional deberá intervenir la justicia laboral ordinaria porque se trata de conflictos en materia laboral. La discusión se centra, generalmente, en el pago de una indemnización por la disminución de la capacidad laboral.

La justicia laboral ordinaria actuará como órgano revisor desplegando un control amplio y suficiente de lo decidido en la etapa administrativa previa y obligatoria. A su vez, el magistrado para llegar a una decisión justa y razonable, y ejercer un control amplio y suficiente de lo acaecido en la comisión médica jurisdiccional, necesitará de la producción probatoria. La prueba por excelencia en la instancia judicial tiene que ver con la prueba pericial médica y psicológica.

Competencia de las comisiones médicas

Con respecto a la competencia territorial de las comisiones médicas jurisdiccionales, se establece en el art. 1 de la ley 27.348, segundo párrafo, lo siguiente:

“Será competente la comisión médica jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto, al domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador y su resolución agotará la instancia administrativa”.

Esta regla de competencia se repite en el art. 5, inc. a), de la Res. SRT 298/2017 que reza:

“A fin de establecer la competencia territorial de la comisión médica jurisdiccional requerida, de conformidad a los extremos indicados en los artículos 1° y 2° de la Ley Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, se deberá acompañar la siguiente documentación de acuerdo a lo que el trabajador haya optado:

1. Opción de la Comisión Médica correspondiente a su domicilio: Copia simple del Documento Nacional de Identidad (D.N.I.).
2. Opción de la Comisión Médica correspondiente al domicilio del lugar de efectiva prestación de servicios: Constancia expedida por el empleador.
3. Opción de la Comisión Médica Jurisdiccional correspondiente al domicilio donde habitualmente aquél se reporta: Constancia expedida por el empleador”.

 

Opciones de competencia

El domicilio del trabajador que figura en el DNI es determinante para saber cuál será la comisión médica jurisdiccional competente a la hora de iniciar el trámite administrativo.

En muchas ocasiones, se generan dudas acerca de lo que se entiende por domicilio. Puede pasar, por ejemplo, que el domicilio real (donde vive actualmente el trabajador) no coincida con el domicilio que se encuentra en el DNI.

También puede pasar que el trabajador tenga un domicilio al momento de producirse el accidente laboral y otro domicilio distinto al momento de iniciar el trámite ante la comisión médica jurisdiccional. Esto último es habitual debido a que puede transcurrir mucho tiempo desde la fecha del infortunio laboral y la fecha en la que se acude a la comisión médica. Sin perjuicio de ello, lo trascendental radica en el domicilio del trabajador que figura en su DNI.

Cuando se inicia un trámite ante la comisión médica jurisdiccional se deberá llenar el formulario de opción de competencia, mediante el cual se informa al organismo administrativo que se hará uso de la siguiente opción de competencia: el domicilio del DNI del trabajador.

Asimismo, las disposiciones normativas hacen alusión a diversos supuestos para la determinación de la competencia: el lugar de efectiva prestación de servicios o el domicilio donde habitualmente se reporta.

Dichas opciones pueden darse en los supuestos en los que el trabajador preste servicios en diferentes lugares. Sin embargo, habitualmente se reporta en un lugar determinado para ingresar o egresar de la actividad laboral. Por ejemplo, esto puede darse en el caso de los transportistas o los choferes de larga distancia.

En estos supuestos, el empleador deberá emitir una constancia que el trabajador deberá presentar posteriormente ante la comisión médica jurisdiccional (según Res. SRT 698/2017).

En el caso del trámite administrativo del COVID-19, según la Res. 38/2020, la competencia se ha limitado. Respecto a esta patología solo existe una opción de competencia territorial: el domicilio del trabajador.

Por otro lado, en el art. 5, último párrafo, de la Res. SRT 298/2017 se establece lo siguiente:

“En los trámites que deban ser iniciados por la A.R.T. o el E.A., previo a la solicitud de intervención, la Aseguradora deberá notificar al trabajador a fin de que opte por la Comisión Médica competente e intimarlo para que, dentro de los TRES (3) días hábiles acompañe la documentación que acredite la competencia de la Comisión Médica elegida, bajo apercibimiento de iniciar las actuaciones en la jurisdicción correspondiente al domicilio denunciado en el D.N.I.”

Provincias no adheridas a la ley 27.348

Según Ackerman[1] existen dos interpretaciones posibles:

1. La inexistencia de la obligatoriedad de la instancia administrativa ante la comisión médica.
2. La obligatoriedad de la instancia administrativa ante la comisión médica jurisdiccional.

Respecto al primer supuesto el autor mencionado considera que en las provincias en las que no se haya producido la adhesión al Título I de la ley 27.348 no existe fundamento normativo para imponer al trabajador o a sus derechohabientes, ni a las aseguradoras de riesgos del trabajo el tránsito por la instancia administrativa previa para el otorgamiento de las prestaciones establecidas en la LRT. Esta conclusión encuentra fundamento en el artículo 4° de la ley 27.348 que reclama la adhesión para que las reglas del Título I de ésta y las del artículo 46.1 de la LRT sean aplicables.

Por lo tanto, mientras no se produzca la adhesión no hay norma que legitime ni menos aún imponga la intervención de estos organismos administrativos de naturaleza federal. En el caso de existir discrepancias o controversias en esta materia solo podrá intervenir la justicia ordinaria de cada provincia que resulte competente para conocer en los conflictos individuales del trabajo.

Ahora bien, con respecto al segundo supuesto sobre la obligatoriedad de la instancia administrativa ante la comisión médica jurisdiccional, el autor precedentemente citado considera que en la práctica actual las comisiones médicas funcionan en todo el país, incluso en las provincias que no se han adherido al Título I.

Si bien la ley 27.348 no contempla el marco normativo aplicable a las provincias que no hayan adherido al Título I los dos párrafos finales del artículo 40 de la Res. SRT 298/ 2017 parecen dar el apoyo para tal operatividad. Asimismo, lo que legitima la competencia de las comisiones médicas en las provincias que no se hayan adherido es el artículo 21 de la ley 24.557. Dicha disposición no ha sido derogada, ni modificada en forma expresa y mantiene su plena vigencia. Por lo tanto, ese artículo mencionado es el que le otorga apoyo legal o el fundamento a la instancia administrativa previa y obligatoria de las comisiones médicas.

Asimismo, agregamos que la competencia jurisdiccional, en aquellas provincias no adheridas a la ley 27.348, se encuentra en el art. 46.1 de la LRT (modificado por la ley 27.348) que establece lo siguiente:

 “Una vez agotada la instancia prevista ante las comisiones médicas jurisdiccionales las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la comisión médica central. El trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino”.

Es decir que la regla de competencia, en aquellas provincias no adheridas, es similar a la regla para las provincias adheridas al Título I de la ley 27.348.

En conclusión, siempre lo recomendable es agotar la instancia administrativa ante las comisiones médicas jurisdiccionales para evitar problemas futuros.

Paso previo y obligatorio por las comisiones médicas

La ley 27.348, complementaria de la ley sobre riesgos del trabajo, dispone el paso previo y obligatorio por la instancia administrativa de las comisiones médicas. Posteriormente, cuando se haya agotado la instancia administrativa, se podrá acceder a la justicia laboral ordinaria.

También se dispone que las resoluciones homologatorias y aquellos decisorios de las comisiones médicas que en ese marco se dicten, y que no fueren motivo de recurso por las partes, pasaran en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del artículo 15 de la Ley de Contrato de Trabajo

Facultades en la instancia administrativa previa y obligatoria

La ley 27.348 en los artículos 1 al 3 establece reglas de competencia y reglas generales de procedimiento de las comisiones médicas. A su vez, también se modifica la ley 24.557 al sustituir el apartado primero del artículo 46, dicha modificación se produce gracias al artículo 14 de la ley 27.348.

Se parte de la base que las comisiones médicas tienen facultades jurisdiccionales administrativas, lo cual de alguna forma invade las facultades de las provincias no delegadas por éstas al gobierno nacional. Es por ello por lo que se invita a las provincias a adherirse a las reglas del Título I de la Ley Complementaria de Riesgos del Trabajo. En dicho título primero aparecen cuatro artículos acerca del procedimiento ante las comisiones médicas y sobre las reglas de competencia.

Vale decir, existe un conjunto de reglas procedimentales diseminadas por diferentes disposiciones normativas, entre las que encontramos las siguientes:

a) 1 a 4 de la ley 27.348.

b) 46.1 de la ley 24.557.

c) La Res. SRT 298/17 y la Res. SRT E-899/2017.

d) Los Decretos 717/96 y 1475/2015.

e) La Res. SRT 179/2015 siempre y cuando sus reglas sean compatibles con lo estipulado en la Res. SRT 298/17 y la Res. SRT E-899/2017.

Tenemos, por lo tanto, un sistema procedimental jurisdiccional y administrativo que se encuentra fragmentado normativamente. Como primera premisa puede sostenerse que, si las provincias no adhieren al Título I de la ley 27.348, en virtud del artículo 4 de esa norma, entonces quiere decir que todo este andamiaje normativo no sería aplicable y, por lo tanto, no sería obligatorio el paso previo por las comisiones médicas jurisdiccionales. Sin embargo, la ley 27.348 no dice nada al respecto de forma expresa. En relación con ello existen diversas interpretaciones, pero la que se ajusta al sistema imperante es el respeto hacia el paso previo por las comisiones médicas jurisdiccionales con la finalidad de evitar problemas futuros.

A su vez, el art. 21 de la ley 24.557 consagra la obligatoriedad de las comisiones médicas de manera indirecta. Por lo tanto, no era necesario el dictado de una nueva norma jurídica que estableciera la supuesta obligatoriedad de esa instancia administrativa previa.

El artículo mencionado reza:

“1. Las comisiones médicas y la Comisión Médica Central creadas por la ley 24.241 (artículo 51), serán las encargadas de determinar:

a) La naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad;

b) El carácter y grado de la incapacidad;

c) El contenido y alcances de las prestaciones en especie.

2. Estas comisiones podrán, asimismo, revisar el tipo, carácter y grado de la incapacidad, y —en las materias de su competencia— resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre la ART y el damnificado o sus derechohabientes.

3. La reglamentación establecerá los procedimientos a observar por y ante las comisiones médicas, así como el régimen arancelario de las mismas.

4. En todos los casos el procedimiento será gratuito para el damnificado, incluyendo traslados y estudios complementarios.

5. En lo que respecta específicamente a la determinación de la naturaleza laboral del accidente prevista en el inciso a) del apartado 1 de este artículo y siempre que al iniciarse el trámite quedare planteada la divergencia sobre dicho aspecto, la Comisión actuante, garantizando el debido proceso, deberá requerir, conforme se establezca por vía reglamentaria, un dictamen jurídico previo para expedirse sobre dicha cuestión. (Apartado incorporado por art. 11 del Decreto Nº 1278/2000 B.O. 03/01/2001. Vigencia: a partir del primer día del mes subsiguiente a su publicación en el Boletín Oficial)”.

Por otro lado, el art. 1 de la ley 27.348, respecto a lo que puede solicitar el trabajador en las comisiones médicas jurisdiccionales, establece lo siguiente:

1. Solicitar la determinación del carácter profesional de la enfermedad o contingencia
2. La determinación de la incapacidad
3. Las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.

Análisis previo y planteos

Antes de interponer la acción o el recurso se deberá agotar la instancia administrativa previa y obligatoria ante la comisión médica competente.

Se deberá expresar en un acápite en el que se indique que se ha cumplido con la instancia previa y obligatoria, ya que se ha transitado todo el procedimiento ante la comisión médica y, por lo tanto, la instancia jurisdiccional ha quedado expedita.

Asimismo, se podrá plantear la inoponibilidad de la cosa juzgada administrativa del art. 2 de la ley 27348 que hace remisión al art 15 de la Ley de Contrato de Trabajo.

Entre los fundamentos para sostener la inoponibilidad de la cosa juzgada administrativa encontramos los siguientes:

1. Los decisorios y resoluciones de comisiones médicas no se pueden asimilar a las resoluciones homologatorias que dictan las autoridades del trabajo conforme el art. 15 de la LCT.

La cosa juzgada administrativa tiene como fin otorgar certeza y estabilidad a los actos de gobierno. A diferencia de ello, en los trámites ante las comisiones médicas se despliegan conflictos entre un trabajador siniestrado y una aseguradora de riesgos del trabajo o un empleador autoasegurado, lo cual nada tiene que ver con la emisión de un acto administrativo.

2. Con respecto a los alcances de la cosa juzgada administrativa, consideramos que esta no tiene los mismos efectos que la cosa juzgada judicial. Esto se debe a que los efectos de la cosa juzgada administrativa son meramente relativos porque se agotan en el ámbito de la administración pública, a diferencia de la cosa juzgada judicial que reviste alcances absolutos.
3. Las controversias que se plantean, la mayoría de las veces, versan sobre cuestiones jurídicas, en particular la naturaleza laboral del accidente o la naturaleza profesional de la enfermedad cuando la contingencia ha sido rechazada. De esta manera, la normativa compele a los médicos a determinar cuestiones que deben dilucidarse en el campo del derecho, y que son materia exclusiva y excluyente de los jueces. Por lo tanto, es necesaria la intervención de la justicia laboral ordinaria.
4. Se ve afectada la autonomía de la libertad del trabajador ya que al momento de realizarse la audiencia de homologación el damnificado carece de la misma capacidad de negociación que la ART/EA porque se encuentra en un estado de necesidad que afecta su libertad de contratación. Además, se lo coloca frente a un dilema: acepta el ofrecimiento insuficiente o rechaza el ofrecimiento debiendo continuar con la acción judicial sin percibir prestación alguna. No se puede limitar el acceso irrestricto a la justicia cuando no se está de acuerdo con lo determinado en la instancia administrativa previa y obligatoria.

La importancia de la inoponibilidad de la cosa juzgada administrativa

Es muy importante que se realice el planteo de la inoponibilidad de la cosa juzgada, con sus correspondientes argumentos. Esto se debe a que la ART/EA al contestar la demanda, o el traslado del recurso, opone la excepción de cosa juzgada administrativa basándose en el art. 2 de la ley 27.348.

El fundamento del planteo de esa excepción es el siguiente: los acuerdos celebrados ante el servicio de homologación de la SRT por las partes (actor y ART/EA) adquieren carácter de cosa juzgada, lo cual supuestamente implica que no puedan ser revisados con posterioridad.

Imposibilidad de producir pruebas

Cuando se inicia un trámite ante la comisión médica jurisdiccional, por ejemplo, el trámite de divergencia en la determinación de la incapacidad, se debe presentar un escrito en el que se ofrezca diferentes medios de prueba. Esa presentación se denomina “escrito inicial” y deberá tener una estructura similar a una demanda laboral.

Se deberán ofrecer los medios de prueba tradicionales: documental, pericial, testimonial, informativa y absolución de posiciones. Posteriormente, esos medios de prueba deberán ser analizados por el personal de la comisión médica y decidirán cuál es procedente y cuál no. En la práctica, todos esos medios de prueba son rechazados en esa instancia.

La prueba que resultará procedente será la documental, compuesta por la documentación médica acompañada oportunamente, y la pericial médica ya que en la audiencia médica intervienen los médicos de la SRT.

Si se rechaza la producción probatoria en la instancia administrativa se podrá sostener, en la acción o en el recurso, que no se garantiza el debido proceso y la legalidad, lo cual se encuentra consagrado en la Res. E 899/17. Asimismo, se deberán expresar los fundamentos para sostener que ese rechazo de la producción probatoria es improcedente y que en sede judicial se deberá desplegar un control amplio y suficiente que posibilite el ofrecimiento y la producción probatoria.

Jurisprudencia

Fallo “Llosco” de la CSJN (330:2696) y fallo “Leal c/ Wernicke” de la SCBA.

Se le restó toda eficacia, en términos de “cosa juzgada administrativa”, a los dictámenes de las comisiones médicas, indicando que el sometimiento al sistema de la LRT no implica la abdicación a formular un reclamo posterior con fundamento en las normas de derecho común.

Fallo “Burghi, Florencia Victoria c/ Swiss Medical ART S.A. s/ Accidente – Ley Especial”. Sentencia del 3 de agosto de 2017. La Sala 2 de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo de la Capital Federal sostuvo que:

Corresponde declarar la constitucionalidad de la ley 27.348, por cuanto la reforma tuvo en miras que los reclamos fundados en la ley de riesgos del trabajo requieren la necesaria intervención de los organismos médicos creados a fin de determinar la existencia de una minusvalía resarcible en el marco de dicho régimen. Ello resulta razonable, pues se advierte de forma incuestionable en este tipo de reclamos la necesidad de requerir la intervención de expertos en medicina para que informen en relación con la existencia de la incapacidad de que se trate, y demás información que, de resultar necesaria, permita esclarecer la existencia de un nexo causal con el trabajo, a fin de posibilitar un adecuado juzgamiento al respecto. Asimismo, el procedimiento administrativo asegura que el trabajador cuente con asistencia letrada y, en lo esencial, otorga la posibilidad de requerir la revisión judicial de lo que decidan tanto la comisión médica local, como la comisión médica central.

Fallo “Marchetti, Jorge Gabriel c/ Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires s/ Accidente de Trabajo- Acción Especial” de la SCBA. Fecha 13/5/2020.

La SCBA hace lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley y revoca el fallo de grado en cuanto se pronunció a favor de la inconstitucionalidad de la ley 14.997 de la provincia de Buenos Aires sobre adhesión al Título I de la ley 27.348.

El Máximo Tribunal provincial sostuvo que los cuestionamientos a la decisión legislativa de conferir injerencia a operadores de un sistema de seguro como el analizado (comisiones médicas) no resulta una violación de la división de poderes, y menos aún de la garantía de autonomía provincial.

La labor del ente administrativo en incumbencias de orden técnico-científico, movilizadoras del sistema de seguro de riesgos del trabajo no configura ineludiblemente una «causa» o «controversia» que amerite la inexcusable intervención de un tribunal de justicia, el cual ocupará su rol luego de la discrepancia con la valoración administrativa, detalle que habilitará la función jurisdiccional, la que solo puede ser ejercida por los órganos integrantes del poder judicial. El diseño normativo propone entonces una especificidad de la contienda que remite a conocimientos técnicos específicos, a un procedimiento bilateral que resguarda el derecho de defensa del trabajador, la limitación temporal y razonable del trámite, articulado todo ello con una acción judicial posterior de conocimiento pleno. Dicho aserto ha sido recogido por el legislador local al instituir un procedimiento concreto de revisión amplia y plena en el inc. j, art. 2, ley 15.057 de la Provincia de Buenos Aires, cuya operatividad es inmediata (art. 103, ley cit.). Queda entonces en este aspecto superado el test de constitucionalidad.

Fallo “Pogonza Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/ Accidente – Ley Especial. En este precedente la Corte Suprema de Justicia de La Nación sostuvo lo siguiente:

– El sistema incorpora resguardos básicos de debido proceso que contribuyen al control de la actividad administrativa y a la participación de las partes y, en especial, de los damnificados en el procedimiento. En tal sentido, la ley complementaria prevé que el trabajador cuente con patrocinio letrado gratuito y que los honorarios y demás gastos en que incurre el trabajador estén a cargo de la respectiva aseguradora.

– Las comisiones médicas satisfacen las exigencias de independencia e imparcialidad a los efectos de la materia específica y acotada que el régimen de riesgos del trabajo les confiere.

– El propósito del procedimiento ante las comisiones médicas es que el acceso de los trabajadores enfermos o accidentados a las prestaciones del régimen de reparación sea rápido y automático, para lo cual se asigna la tarea de calificación y cuantificación de las incapacidades derivadas de los riesgos del trabajo a especialistas en la materia que actúan siguiendo parámetros preestablecidos.

– El procedimiento recursivo ante la justicia nacional del trabajo, que corresponde a esta controversia, garantiza una revisión judicial que no lesiona los recaudos constitucionales aludidos.

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[1] Ackerman, Mario E. (2022). “Reglas en provincia que no adhieran al art. 4° de la ley 27.348”. En la obra “El procedimiento de la ley de riesgos del trabajo”. Provincia de Santa Fe, República Argentina. Editorial Rubinzal-Culzoni.

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