DNU 70/2023: En materia laboral, la inconstitucionalidad fue de menor a mayor

El 24 de enero, la Dra. Liliana Rodríguez Fernández, a cargo del Juzgado Nacional del Trabajo con competencia en Feria, declaró la invalidez de los artículos 73, 79, 86, 87, 88 y 97 del DNU 70/2023.” DESCARGUE EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El 30 de enero, en la misma causa, la  Sala de la Cámara Nacional del Trabajo con competencia en Feria, declaró la invalidez de todo el Título IV (artículos 53 a 97) del DNU 70/2023, por ser contrario al art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional. DESCARGUE EL FALLO DE CÁMARA

Esto ocurrió en los autos CONFEDERACION GENERAL DEL TRABAJO DE LA REPUBLICA ARGENTINA c/ PODER EJECUTIVO NACIONAL s/ACCION DE AMPARO”.

En relación a la legitimación de la amparista, expresó la magistrada que:

-“En el trámite de este amparo no hay con claridad un ‘caso’ y la demanda está dirigida antes a invalidar todo un tramo de una norma, su Título IV, que a resolver un conflicto particular. Este tipo de pretensión, a contramano de nuestro sistema jurídico,  exige al menos un análisis muy cuidadoso de modo de mantener la decisión judicial dentro de lo normado por el artículo 116 de la Constitución Nacional, que impone límites a la jurisdicción de este poder del Estado. “ (la negrita es nuestra)

-“En la mejor de las hipótesis para la parte actora, su pretensión puede asimilarse a una suerte de acción de certeza, siendo necesario en este caso que medie afectación de un interés legítimo, que el grado de afectación sea suficientemente directo y que aquella lesión tenga concreción bastante (Fallos 332:66; 340:1480, entre otros). “ (la negrita es nuestra)

-“¿Cuáles son las normas que afectan de modo directo los intereses y los derechos de la aquí actora? El escrito inicial se extiende más sobre unas que sobre otras, pero podría resumir que en mi criterio son las que siguen.
El artículo 73, que modifica las condiciones de retención de la cuota sindical; el artículo 79, que establece reglas para la negociación colectiva; el artículo 86, que modifica la vigencia de las cláusulas obligacionales; los artículos 87 y 88, que incorporan a su vez los artículos 20 bis y 20 ter a la ley 23551; y el artículo 97, que regula los servicios esenciales en el marco de conflictos colectivos.
Por el contrario, todos los restantes artículos corresponden al ámbito del derecho individual y por lo tanto a trabajadores, actuales o futuros, que en ejercicio de su libertad sindical estarán o no afiliados a un gremio y que, acaso, encuentren preferibles o convenientes algunas de las normas que aquí están cuestionadas. “ (la negrita es nuestra)

En relación a la interpretación del procedimiento legislativo previsto por el art. 99 de la Constitución Nacional y por la ley 26.122, la Dra. Rodríguez Fernández consideró que:

– El articulo 99, apartado 3, de la Constitución Nacional dispone en sus párrafos segundo y tercero: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”.
El principio general es la incompetencia del Poder Ejecutivo para ‘emitir disposiciones de carácter legislativo’. Ese principio general, en el marco constitucional, puede ceder: a) cuando se presenten circunstancias excepcionales, como por ejemplo amenaza para la existencia del Estado o para la seguridad pública, o grave riesgo o perturbación económica, social o política (CS “Video Club Dreams”, “Tobar”, “Leguizamón Romero”; b) cuando existe imposibilidad de seguir el trámite ordinario, pero tal imposibilidad fáctica deriva de alguna situación de fuerza mayor, como un conflicto bélico o una catástrofe natural, y no de la mera dificultad o lentitud del trámite parlamentario (CS “Consumidores Argentinos”, “Leguizamón Romero”); c) cuando existen razones de necesidad y de urgencia. Otros criterios expuestos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación se vincularon con el carácter imprescindible de la disposición (y no la mera conveniencia), con la condición coyuntural o transitoria de la medida y con la razonabilidad de los remedios intentados (CS “Cooperativa de Trabajo Fast”, “Guida”, “Consumidores Argentinos”).
Tal como lo he sostenido en ocasión de analizar la constitucionalidad de normas anteriores (entre otras, los DNU 699/2019 y 761/2020, en los que me pronuncié por su invalidez), una objeción determinante estaría dada por la circunstancia de que el Congreso se encontrara funcionando. Y el Congreso, en este caso, se encuentra funcionando. Es más, no sólo se encuentra funcionado, sino que ha sido el propio Poder Ejecutivo quien incorporó en la discusión de las sesiones extraordinarias la cuestión de la ratificación del DNU 70/2023 (ver el ya mencionado artículo 654 del Proyecto de Ley de “Bases…”). “ (la negrita es nuestra)

-“La ley 26122 establece el modo en que deben ser convalidados los decretos de necesidad y urgencia; es indiscutible que tal norma, de nivel inferior, no podría flexibilizar los recaudos establecidos por el cuarto párrafo del apartado 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional ni apartarse de su artículo 82. Esta última norma, que el propio DNU 70/2023 invoca en sus considerandos, establece que “la voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta”.
En este punto he de señalar que disiento con alguna extendida línea de interpretación que, a partir del ambiguo texto de la ley 26122, juzga válidos aquellos decretos de necesidad en los que no existe rechazo expreso.
El principio general es la restricción de facultades legislativas al Poder Ejecutivo (art. 99, ap. 3, segundo párrafo CN), principio que aparece reforzado con la exigencia de pronunciamiento expreso de las Cámaras (arts. 99, ap. 3, cuarto párrafo CN y 22 primer párrafo de la ley 26122) y es rector en la interpretación en la materia. “ (la negrita es nuestra)

-“La técnica legislativa de la ley 26122 es mala y no parece más que orientada a eludir o ampliar el estrecho margen constitucional antes que a respetarlo. Su artículo 24 incorpora además una redundancia envenenada.
Tal norma dispone que “el rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2 del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia”. Digo redundante, porque no podría ser otra la consecuencia del rechazo de ambas Cámaras (resultaría absurdo pensar que el rechazo de ambas Cámaras conduce a la aprobación).
Digo envenenada, porque la única regulación (innecesaria) corresponde a la hipótesis de rechazo, al tiempo que se omite una regulación análoga para el supuesto de silencio (ausente en el texto constitucional pero presente en la práctica). Este método legislativo incompleto induce a un razonamiento a contrario, falaz en este caso como en casi todos, a partir del cual alguna línea interpretativa afirma la vigencia en caso de silencio. Frente a las ambigüedades y las omisiones significativas de la ley, se concluye falazmente así que la norma debe ser interpretada en todos los casos no previstos (silencio o rechazo por una sola cámara) de un modo distinto del expresamente incluido (es decir, el rechazo por ambas cámaras).” (la negrita es nuestra)

-“El silencio legislativo no está previsto como una hipótesis legal; sólo lo están el rechazo (que implica la derogación) y la aceptación (que implica el mantenimiento de la vigencia). El modo de resolver tal imprevisión legal no puede resultar en el mantenimiento de la vigencia del decreto de necesidad y urgencia, consecuencia que no está prevista en las normas e, incluso, las contradice. “ (la negrita es nuestra)

-“Este argumento legal es suficiente, por lo tanto, para concluir que del silencio de una o ambas Cámaras no puede resultar la supervivencia del decreto de necesidad y urgencia. Pero hay, además, un argumento político para interpretar así el sistema: si así fuese, resultaría fácil gobernar lisa y llanamente por decreto, como consecuencia de la natural lentitud del Congreso Nacional y de la ausencia de control judicial de legalidad mientras dure el silencio legislativo, situación que comprometería la división de poderes y el sistema de frenos y contrapesos establecidos por nuestra Constitución.
Solo a mayor abundamiento aclaro que una interpretación distinta del articulo 24 de la ley 26122 de la aquí planteada implicaría que esta norma contradice de modo abierto la regla constitucional y, en consecuencia, no correspondería más que su declaración de inconstitucionalidad.” (la negrita es nuestra)

-“… ¿cuál es el plazo de que dispone el Poder Legislativo, para pronunciarse aceptando o rechazando el decreto? No existe una pauta temporal para considerar que el Congreso ha omitido el tratamiento y que por lo tanto el DNU debe considerarse derogado o inválido. Razonable parece, entonces, que la eventual vigencia no se extienda más allá del tiempo promedio de trámite legislativo computado desde el momento en que ambas cámaras estaban habilitadas para su tratamiento y no más allá de la finalización del período de sesiones, ordinarias o extraordinarias, que transcurrían el momento en el que las Cámaras debieron tomar intervención. Esto es, puede presumirse el desinterés del Poder Legislativo en pronunciarse si ha dejado vencer el respectivo período legislativo sin hacerlo.” (la negrita es nuestra)

Por lo anterior, como se expresaba ut supra, la magistrada resolvió declarar “la invalidez de los artículos 73, 79, 86, 87, 88 y 97 del DNU 70/2024 (rectius: 2023) en el marco de este juicio de amparo y de las circunstancias fácticas vigentes, sin perjuicio de aclarar que gozará de validez formal en el caso de ratificación por ambas Cámaras dentro del período de las sesiones extraordinarias en curso, o su vigencia cesará de pleno derecho en caso contrario.” (la negrita es nuestra)

Como vemos, la aquo desconoció legitimación a la amparista para cuestionar “todos los restantes artículos”, en tanto “corresponden al ámbito del derecho individual y por lo tanto a trabajadores, actuales o futuros”.

Al, respecto, la Alzada consideró que “el hecho de que estos últimos preceptos se refieran a cuestiones comprendidas en el llamado derecho individual del trabajo no autoriza la distinción efectuada, en tanto estamos en presencia de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, sujetos a una lesión futura causalmente previsible (la afectación de los contratos de trabajo de todos y cada uno de los trabajadores alcanzados por las derogaciones y modificaciones legislativas contempladas en los preceptos atacados), que reconoce una causa jurídica común y homogénea a todo el grupo (dada por las disposiciones lesivas a sus intereses del Título IV del DNU 70).” (La negrita es nuestra)

Los camaristas recordaron que, “(e)l reconocimiento de legitimación activa a los sindicatos para promover este tipo de acciones no resulta novedoso. En efecto, ya en la década de 1990, las Salas I, IV, V, VII, VIII y X de esta Cámara, en causas promovidas por distintos sindicatos (la Asociación de Personal de la Universidad de Buenos Aires, la Confederación General del Trabajo, la Federación de Trabajadores de la Industria de la Alimentación, la Unión Obrera de la Construcción y la Unión Personal de Seguridad), en las que también se planteaba la inconstitucionalidad de un DNU , resaltaron –en coincidencia con el parecer del Procurador General del Trabajo- la trascendencia de la reforma constitucional de 1994 respecto de la acción de amparo, particularmente en cuanto amplió la legitimación activa en este tipo de procesos y, respecto de los derechos de incidencia colectiva, legitimó a las asociaciones que propendan a su defensa. En consecuencia, sostuvieron que “el tema de la legitimación activa en el amparo es pasible de una nueva lectura, desprovista de vallas rígidas y lo expresado, unido a la amplitud de contenido que denota el art. 31 inc. a) de la ley 23.551, torna inobjetable la potestad de la entidad sindical para interponer la acción…” (cfr. Guisado, Héctor C., “Algunas consideraciones sobre el control de constitucionalidad en el amparo”, ED, t. 172 [1997], p. 852 y ss, y jurisprudencia allí citada).” (La negrita es nuestra)

En cuanto al fondo de la cuestión, los integrantes de la sala consideraron que “cabe descartar de plano los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son.
El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto (cfr. CSJN, causas “Verrocchi”, “Zofracor” y “Asociación Argentina de Compañías de Seguros” antes mencionadas; íd., 1/9/2003, “Cooperativa de Trabajo Fast Limitada c/ Estado Nacional – Poder Ejecutivo de la Nación – dto. 1002/99 s/amparo ley 16.986”, Fallos: 326:3180; íd., 22/6/2023, “Morales, Blanca Azucena c/ ANSES s/ impugnación de acto administrativo”).” (La negrita es nuestra)

Por otra parte, “no se registraba impedimento para la reunión de las cámaras del Congreso, e incluso el 27 de diciembre de 2023, es decir, con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del DNU 70/2023, el órgano lelgislativo se encontraba convocado, en funciones, y con facultades para examinar el contenido de las reformas propiciadas en dicho DNU.” (La negrita es nuestra)

Además, “los propios considerandos de dicho DNU traducen -al menos en lo que respecta a la materia laboral- que no se evidencia objetivamente la “necesidad” de adoptar tan numerosas medidas, y que, aunque ello pudiera -hipotéticamente- justificarse en las referencias genéricas a “un hecho demostrado”, lo cierto y jurídicamente relevante es que no se avizora que las que se alegan constituyan razones de “urgencia” para eludir la debida intervención del Poder Legislativo en lo que hace a la legislación de fondo, …” (La negrita es nuestra)

Así las cosas, el Tribunal resolvió hacer lugar «a la acción de amparo iniciada por la CONFEDERACIÓN GENERAL DEL TRABAJO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA contra el ESTADO NACIONAL …» y, en consecuencia, «declarar la invalidez constitucional del Título IV (artículos 53 a 97) del DNU 70/2024, (rectius 2023) por ser contrario al art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional.»

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