¿Quién dijo que el Poder Ejecutivo no legisla?

El nuevo “megadecreto” de necesidad y urgencia impone recordar las disposiciones de la ley 26.122, denominada “Régimen Legal de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de Delegación legislativa y de Promulgación Parcial de Leyes”. Esa norma, sancionada en el año 2006, más que poner un limite para el Poder Ejecutivo, parece brindar herramientas que legitiman los intentos de este para suplantar o evitar al Poder Legislativo.

Hoy se publicó en el Boletín Oficial el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023, denominado «BASES PARA LA RECONSTRUCCIÓN DE LA ECONOMÍA ARGENTINA».

El mismo introduce modificaciones en el Código Civil y Comercial, la ley de Tarjeta de Crédito, la de Medicina Prepaga, la de Sociedades, la de Contrato de Trabajo, Código Aeronáutico, Código Aduanero, entre otras. También deroga varias normas, entre ellas, la Ley de Alquileres N° 27.551.

En sus considerandos, el decreto 70/2023 pretende justificar su validez en que “…la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN expresó que “para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes” (Fallos 322:1726 y 333:633). 

Que la situación indicada en el punto 2) del Fallo antes citado es precisamente la que existe en la actualidad en nuestro país, dado a la desesperante situación económica general, descripta en todos los Considerandos anteriores, no admite dilaciones y hace que sea imposible esperar el trámite normal de formación y sanción de las leyes, ya que ello podría implicar un agravamiento de las condiciones adversas que atraviesa la REPÚBLICA ARGENTINA y afectar todavía más a un porcentaje aún mayor de la población.

 Que lo expuesto demuestra a todas luces la existencia de “una genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad” (Fallos 333:633), es decir que no se trata de una mera invocación genérica de una situación de emergencia, sino que esa declaración encuentra “debido sustento en la realidad”. (Fallo citado).” (la negrita es nuestra)

Por otro lado, la nueva norma remite a la la Ley Nº 26.122, que regula el trámite y los alcances de la intervención del Congreso de la Nación respecto de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo Nacional, en virtud de lo dispuesto por el artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional y recuerda que la citada ley determina que la Comisión Bicameral Permanente tiene competencia para pronunciarse respecto de la validez o invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, así como para elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, en el plazo de 10 días hábiles.

Al respecto, bueno es recordar que la ley 26.122, publicada en el Boletín Oficial del 28 de julio de 2006, fue enérgicamente impulsada en la Cámara alta por el gobierno de turno; y cuestionada severamente por la oposición. Tras obtener media sanción en el Senado, y luego de siete horas de debate en Diputados, el proyecto quedó aprobado por 139 votos a favor y 82 en contra.

La norma pretende ser el “REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES”, tal es su titulo. Sin embargo, poco es lo que se avanza en su “regulación”.

Según su texto, la Comisión Bicameral Permanente, encargada de dictaminar sobre la procedencia y validez de los decretos de necesidad y urgencia; de delegación legislativa; y de promulgación parcial de leyes, estará integrada por ocho diputados y ocho senadores, nombrados en proporción a la importancia de los bloques y designados por los presidentes de las respectivas Cámaras. La Comisión no tendrá receso parlamentario y su presidente será todos los años de una Cámara distinta. 

Al respecto, resulta útil transcribir algunos artículos de la Constitución Nacional:

“Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

…3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato consideraran las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

 Artículo 76- Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa. 

Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y competencia será establecida por una ley especial, tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde:

….12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente. 

Artículo 80.- Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.” (la negrita es nuestra)

Como se ve, del texto constitucional surge que la Jefatura de Gabinete tiene diez días para remitir cada decreto de necesidad y urgencia y de promulgación parcial a la comisión bicameral. A su vez, en su art. 12, la ley 26.122 establece que “El Poder Ejecutivo, dentro de los diez días de dictado un decreto de delegación legislativa lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente.”

 En caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el plazo establecido a la Comisión Bicameral Permanente los decretos que reglamenta esta ley, dicha Comisión se abocará de oficio a su tratamiento. Para ello, el plazo para dictaminar, se contará a partir del vencimiento del término establecido para la presentación del Jefe de Gabinete. (art. 18)

Por otro lado, el artículo 19 dice que la Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras.

Vencido este plazo sin que la Comisión Bicameral Permanente haya elevado el correspondiente despacho, el artículo 20 prescribe que las Cámaras se abocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que se trate. Igualmente, si la Comisión Bicameral Permanente hubiera elevado el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento.

En suma, una disposición interesante de esta nueva norma es que los incumplimientos del Jefe de Gabinete y/o de la Comisión Bicameral Permanente no son excusa para que las Cámaras de Diputados y Senadores no traten el decreto en cuestión, dentro de un plazo especifico. Es decir, dentro de diez días de dictado un decreto de necesidad y urgencia, de promulgación parcial de una ley o de delegación legislativa, el Poder Ejecutivo lo debe someter a consideración de la Comisión Bicameral Permanente y esta tiene diez días hábiles para emitir dictamen. Pasado ese plazo, las Cámaras deben tratar igual el decreto, haya sido mandado o no por el Poder Ejecutivo y aun en la hipótesis de no existir dictamen.

Sin embargo, las Cámaras no tienen ningún plazo para expedirse por la validez o invalidez de los decretos en cuestión. Dicho de otra manera, hasta que ambas Cámaras se expidan, el decreto seguirá produciendo efectos. Esto surge de los siguientes artículos:

ARTICULO 22. — Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional.

Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata.

 ARTICULO 23. — Las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.

 ARTICULO 24. — El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.

 La derogación de un decreto exige la expresión en tal sentido de las dos Cámaras, lo cual implica que para su aprobación alcanza con el voto mayoritario de una sola. Como se ve, para “aceptar o rechazar” el decreto solo se necesita “el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes”.

 En la practica, más que limitar los decretos de necesidad y urgencia, esta ley parece venir a instaurar un tramite rápido o abreviado para aprobar leyes o, tal vez con mayor propiedad, normas con contenido legislativo.

Salvo, claro está, que el Poder Judicial no acepte este procedimiento. Puede hacerlo, por supuesto, porque la ley 26.122 no puede transformar en constitucional lo que no lo es.

Como se dijo, el artículo 99 inc 3º de nuestra Carta Magna solo permite el dictado de decretos de necesidad y urgencia “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución”.

Lamentablemente, la experiencia, desde la Reforma de 1994 a la fecha, nos muestra que el Poder Ejecutivo encontró una enorme cantidad de casos con “circunstancias excepcionales” y estas se transformaron en una especie de muletilla carente de sentido que se agrega “automáticamente” en los considerandos de los decretos de necesidad y urgencia. El presente decreto 70/2023 recuerda en sus considerandos los «fundamentos» dados para justificar anteriores decretos de necesidad y urgencia, emitidos por gobiernos de distintos signos politicos.

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